近年来,网络游戏产业形成快速稳定的良好发展势头,并且已经开始形成日益完善的产业链和相对成熟的产业环境。但也正是因为发展过快,整个游戏行业也存在着一些不规范的现象,而相应的法律机制和社会监管措施并未同步跟上。在2016年之前,文化市场的游戏领域的法律法规中,可以称的上正式执法依据的仅有《互联网信息服务管理办法》、《互联网文化管理暂行规定》、《网络游戏管理暂行办法》等几部规章,而这些规章的颁布时间均为2010年前后。虽然看起来年代并不算久远,但在这五年当中,游戏行业的生态环境其实已经产生了巨大的变化,新情况、新问题层出不穷,这些规章事实上已经呈现出了一定的滞后性。而在2016年,国家新闻出版广电总局、文化部按照时间先后顺序接连出台了《网络出版服务管理规定》、《关于移动游戏出版服务管理规定的通知》、《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》三个规范性的法律文件。从这三个法律文件中看得出,起草者是对目前网络游戏的现状有着的相当了解的,并且有些举措也卡在了某些问题的命门上,必将会对网络游戏的运营以及我们文化市场行政执法带来一些影响。 因此,笔者专门就此撰文一篇,梳理一下这三个法律规范性文件的颁布以及施行给目前网络游戏市场带来的变化,以及其中几个与我们文化执法相关度较高的问题。 一、网络游戏上网运营前的变化。 《网络游戏管理暂行办法》中第十条规定:文化部门负责网络游戏内容审查。但经有关部门前置审批的网络游戏出版物,文化部门不再进行重复审查,直接允许上网运营。也就是说,网络游戏上网运营可能会有两种情况:即一,有关部门审查后,文化部不审查;二,有关部门不审查,文化部审查。但《网络出版服务管理规定》出台后,其中第二十七条规定:网络游戏上网出版前,必须向所在地省、自治区、直辖市出版行政主管部门提出申请,经审核同意后,报国家新闻出版广电总局审批。该条等于强制规定了,网络游戏上网运营前必须经过广电审批。 而2016年7月1日起施行的《关于移动游戏出版服务管理的通知》,则再一次强调了移动游戏(即我们所说的安卓/IOS手机、平板的手游)出版包含在网络出版管理中,出版的流程和普通网络游戏无异,均需先申报版号,然后才能上网运营。另外,该通知第九条还规定了,运营商、平台在运营游戏时,需要审查该游戏是否经过批准,如果相关资质不具备或者未标明相关信息,则不允许上网游戏。 二、网络游戏运营中的变化。 网络游戏运营中的变化主要由文化2016年12月出台的《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》带来,该份通知的力度较大。在前言中也明确说明了是针对网络游戏运营单位运营责任不清、变相诱导消费、用户权益保护不力等问题而作出,由此引发的变化较多。 (一)、明确网络游戏的运营范围。通知第二款中“开放用户注册、开放网络游戏收费系统、提供可直接注册登录服务器的客户端软件”等方式实际上说的就是网络游戏的内测、公测阶段。至此,认定网络游戏运营的时间范畴被拉长了,不是只有正式上线之后才算运营。 并且按照第三款明确了联合运营行为的定义,只要是给予网络游戏/手机游戏运营带来实质性帮助并分享收益的企业,都会被纳入管理范围内。该款在现实中一般指的是那些网络游戏聚合类运营平台(比如18183手游网、聚侠网)和一些相关的广告平台。 (二)、明确了虚拟道具的定义、分类、管理办法。这可以说是该款通知的重点部分,需要分项重点逐条解析。 1、首先是正式明确了网络游戏虚拟道具与网络游戏虚拟货币之间联系和区别,之前这两者的范围一直是语焉不详、难以操作的。在2010年颁布的《网络游戏管理暂行办法》中对于网络游戏虚拟货币的定义是:网络游戏用户使用法定货币按一定比例直接或者间接购买,存在于游戏程序之外,以电磁记录方式存储于服务器内,并以特定数字单位表现的虚拟兑换工具。可以很明确地感受到,这个定义中的虚拟货币实际上指的就是当时大多数网络游戏运营企业的收费工具“点卡、元宝、代币、Q币(腾讯用)、点卷(盛大用)、万能豆(联众用)等”。其必须存在于游戏程序之外,而现如今,点卡这种游戏外收费的模式已经不再是网游运营收费的主流了,取而代之的是“内购”这种更能刺激玩家消费的形式。由于内购购买的虚拟物品存在于游戏程序之内(最常见的是各大游戏中普遍存在的“钻石”这一虚拟物品),很明显不能算作是网络游戏虚拟货币,而只能算作是网络游戏虚拟道具。而针对“网络游戏虚拟道具”的监管在《网络游戏管理暂行办法》这部规章中事实上是只字未提的。这也给执法和监管带来了很大困难,现实中网络游戏运营方往往采取网络游戏虚拟道具取代网络游戏虚拟货币的方式来擦边球。该通知出台以后,正式确定了在游戏内购的形式中,用法定货币按照一定比例直接或者间接购买的、具备兑换游戏中其他道具和服务的虚拟道具参照网络游戏虚拟货币进行管理。而虚拟道具中不具有网络游戏虚拟货币属性的虚拟道具则在通知的第(六)、(七)、(八)三条给与了专项性的规定,笔者将在下面继续解析。 2、明确采取随机抽取方式提供虚拟道具和增值服务,不得要求用户直接投入法定货币或者网络游戏虚拟货币的方式参与。不得投入法定货币或者网络游戏虚拟货币的方式参与抽奖,这两点从字面意义上简单理解即可。其中容易引发争议的是:具备直接兑换游戏内其他虚拟道具或者增值服务功能的虚拟道具(比如钻石),是否可以投入参与抽奖?笔者个人的理解是,既然是参照虚拟货币进行管理,那么原则上应该是不可以参与抽奖的。但如果此举真的执行,可能会彻底改变目前网游商以及手游商普遍使用此类虚拟道具进行抽奖的运营模式以及运营模式。 3、明确采取随机方式提供的虚拟道具和服务必须保留其他取得方式。比如目前火爆的网易手游《阴阳师》中的SSR级式神,由于其本身威力较大而且十分稀有难以获得,因此玩家一直都对其趋之若鹜。而由于人性本身的原因,一样越是无法获得东西就越是容易投入大量的时间和金钱。而此举若施行,除了抽取方式以外,游戏运营商还必须同时提供其他虚拟道具兑换、使用网络游戏虚拟货币直接购买等其他方式获得的渠道。此举也将可能改变网游的生态环境。 4、明确需要公示的内容,包括:游戏版本、增加虚拟道具种类、虚拟道具的功能变化、临时性活动、随机抽取方式获得道具的概率、合成概率、随机抽取结果。其中影响最大的还是随机抽取获得、合成道具的概率这两项,游戏厂商必须公示。这样对于某些珍稀道具的取得玩家可能会采取更加理性的策略。比如上述中所说的阴阳师中的SSR级别式神,玩家在有相关知情权的情况下会根据抽取到该式神的概率以及虚拟货币兑换的价格进行权衡,避免盲目疯狂消费。在短期上可能会影响游戏厂商的盈利,但从网游行业的长远健康发展的角度而言,此举还是有益的。 5、明确网络游戏虚拟货币、虚拟道具不得回兑为法定货币。此点是为了防止采用虚拟货币、道具进行变相赌博的行为,较容易理解。另外,在《网络游戏管理暂行办法》中早已明确:网络游戏虚拟货币不得用于支付、购买实物。但在本通知的第(十)项中则认可了使用虚拟道具兑换小额实物,但实物价值和内容仅作了保底性质的规定,并未给出细化标准。 (三)、对用户权益保护方面作出了新的细化要求。 1、不得为游客提供充值服务。 2、充值时要求用户再度确认充值信息。 3、从消费金额、游戏时间、游戏场景和功能三方面加大未成年人进行网络游戏时的限制力度。 三、执法中可能存在的问题。 实际上,两个通知所引发的问题主要有两类,一是规定与规定之间互相冲突引发的适用问题;二是通知作为对新规定内容的执法依据的合法性的问题。接下来,笔者将这两个问题进行一下梳理。 (一)规定之间的冲突问题主要体现在网络游戏上网运营未经审批的查处问题上。《关于移动游戏出版服务管理的通知》规定未经国家新闻广电总局审批即上网出版运营的移动游戏,按照非法出版物查处。这对应的实际上是《网络出版服务管理规定》的第五十一条:“擅自上网出版网络游戏,根据《出版管理条例》第六十一条的规定予以取缔”所作出的细化规定。从法律效力上来说,《网络出版服务管理规定》本身是一部规章,是可以设定行政处罚的。因此该通知的细化规定并不违反上位法的相关规定,是合规合法的,适用起来也是没有任何问题的。而文化部《事中事后监管》通知的第(十九)项则规定,运营未取得批准文号的网络游戏,按照《网络游戏管理暂行办法》第三十条予以查处。同时又有《网络游戏管理暂行办法》中二十九条对未经批准擅自上网运营的网络游戏依据《无照经营查处取缔办法》的规定查处的法条。也就是说,同样针对未经审批即上网运营这项违法行为,有三种处理办法。这三种办法理论上都是可以采用的。但现在既然国家新闻广电总局已经明确了网络游戏上网运营前由其审批,为保持一致性,笔者还是建议这一部分执法可以优先按照广电的规定来处理。 (二)对于新增行为的执法的合法性问题。 有以下几个行为是在之前的法律法规规章一级的法律规范性文件中完全没有规定而在本次通知中新增的:1、虚拟道具抽取的概率公示;2、随机抽取结果公示以及保存相关记录;3、随机抽取方式提供道具和服务保留其他途径;4、虚拟道具兑换小额实物;5、不得为游客提供充值服务;6、充值必须确认等。 对于这些行为的具体处罚措施在《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》的第五部分着重予以规定。乍一看我们执法人员只需要按照规定照章办事即可,实则不然,其中还是有一些风险的。 首先需明确,该两份通知的法律效力属于一般性的法律规范性文件,低于规章。根据《行政处罚法》的相关规定,必须是规章以上级别的法律规范性文件才有权力设定行政处罚,而两份通知事实上在某些方面扩充了原有法律的有关规定。比如上述提到的6个行为,原本是无依据对其进行处罚的。但此次通知一出,有关网络游戏虚拟道具等相关行为忽然之间就需要受到行政处罚了。这就相当于一个规章以下的法律规范性文件凭空对某一个行为新增设了行政处罚。若我们依据该通知进行执法,不排除将面临附带审查该通知合法性的问题,也可能会在行政诉讼中有败诉的风险,所以我们执法人员适用该通知时必须慎之再慎之。也在此建议有关部门针对该情况正式立法立项,早日颁布正式的法律法规,使我们执法部门在执法时更加有依据感。(作者:宁波市文化市场行政执法总队 钱士骢)
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